بین‌المللیشماره 47مقالات

کارگروه اقدام مالی و تعاملات آن با ایران

کامران رشیدی وکیل دادگستری و مشاور حقوقی

  • پیشینه، جایگاه و نقش کارگروه ویژه اقدام مالی

کارگروه اقدام مالی و تعاملات آن با ایران/ «کارگروه ویژه اقدام مالی» برگردان عنوان سازمان بین الدولی Financial Action Task Force یا (FATF) است که در سال 1989 به ابتکار هفت کشور صنعتی یا (G7) که در آغاز برای فراهم ساختن زمینه های بایسته مبارزه اثربخش با چالشهای برخاسته از پدیده بنیاد برافکن اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، یعنی جرم پولشویی، تأسیس گردید

و مقر آن در ستاد سازمان توسعه همکاری های اقتصادی (OECD) در پاریس قرار دارد. این سازمان، هم اینک نزدیک به 200 عضو دارد که 39 عضو آن از بین کشورها بوده و بقیه از سازمانها، مراجع و نهادهای بین المللی، بین الدولی، منطقه ای و تخصصی هستند.

کارگروه اقدام مالی و تعاملات آن با ایران

 

ابتدا، کارگروه استانداردهائی حداقلی را برای مبارزه با جرم پولشویی در قالب 40 توصیه گرد محورهای مهمی مانند ضرورت تدوین و اصلاح هر چه بیشتر همگرایانه قوانین و مقررات کشورها و فرآهم آوردن فرآیندهای کاری، دیدبانی عملیات بانک ها و مؤسسات مالی و همچنین لازم دانستن تقویت همکاری های بین المللی در عرصه مبارزه با معضل پولشویی تنظیم نمود.

برانگیختن و سوق دادن کشورها به جرم انگاشتنِ نگهداری و نقل و انتقالات و پاک نمایی عایدات حاصل از معاملات و جابجائی مواد مخدر و روانگردان، اتخاذ تصمیمات و اقدامات مبنی بر انسداد و توقیف حساب های دربردارنده اینگونه دارائی های ناپاک و نیز فراهم آوردن ترتیبات لازمه استرداد مجرمین این دسته از جرائم، کانون توجه توصیه های نخستین کارگروه بود و آن را بااهمیت ترین مبادی و مبانی مولد پولشویی قلمداد کرده بود.

کارگروه اقدام مالی در سال 1996 سیاست های تنبیهی را نیز به توصیه هایش افزود تا با موارد انحراف از آن مواجهه نماید. در پی رویداد تروریستی 11 سپتامبر 2001 ایالات متحده آمریکا و جهان نما شدن نقش ویرانگر معضل پولشویی به عنوان یکی از ابزارهای اصلی تأمین خوراک مالی فعالیت های تروریستی و درک ضرورت وسعت دادن به دامنه اقدامات در این زمینه و با تکیه بر هم اندیشی ها و تصمیمات نهادهای بین المللی و مراجع تخصصی، به ویژه قطعنامه شماره 1373 شورای امنیت سازمان ملل، پیوستن کشورها به کنوانسیون سال 1999 سازمان ملل راجع به «جلوگیری از تأمین مالی تروریسم» را نیز توصیه نمود.

این کنوانسیون هم اکنون به امضاء 147 کشور رسیده

این کنوانسیون هم اکنون به امضاء 147 کشور رسیده و در مجموع 190 عضو، اعم از کامل و ناظر دارد. سپس، در اندک زمانی، قانون پاتریوت  در ایالات متحده آمریکا به تاریخ اکتبر 2001 برای مقابله با تأمین مالی تروریسم تصویب شد. الحاق به کنوانسیون سال 2000 «مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی» موسوم به کنوانسیون پالرمو که در حال حاضر 132 عضو کشوری و 56 عضو غیر کشوری دارد نیز در زمره توصیه های کارگروه قرارگرفته شد.

رهنمود الحاق به کنوانسیون پیش گفته نیز متکی بر  ادراک اغلب اعضاء جامعه جهانی دائر بر وجود ارتباط چند سویه بین پولشویی و جرائم سازمان یافته فراملی و تأمین مالی تروریسم در بسیاری از موارد بوده که در دو دهه اخیر بشدت خودنمائی کرده است.

توصیه های کارگروه برای آخرین بار در سال 2019 روزآمد شده اند. تأسیس واحدهای اطلاعات مالی (FIU)، استانداردسازی روش شناسائی مشتریان، وضع و تنقیح قوانین و مقررات برای هم آهنگ شدن با راجع به مبارزه با پولشویی، مقابله با جرائم سازمان یافته فراملی و تأمین مالی تروریسم و همچنین همکاری با نهادها و مراجع بین المللی و تخصصی به منظور تدوین قانون نمونه پیشنهادی دفتر مواد مخدر و جرائم سازمان ملل (UNODC) و صندوق بین المللی پول، ترغیب به سازگارسازی ترتیبات معاضدتی قضائی و استرداد مجرمین، تعریف چارچوب برای شناسائی معاملات و مراودات مالی مشکوک و شماری دیگر از جمله توصیه های کارگروه هستند.

  • مفهوم و فرآیند جرم و سیستم های جرم انگاری پولشویی

در این مجال کوتاه بیشتر به بحث در باره جرم پولشویی به عنوان خاستگاه فعالیت کارگروه می پردازیم و نیز به این جهت که در موارد زیادی، این جرم وجه مشترک جرائم سازمان یافته فراملی و تأمین مالی تروریسم محسوب می شود.

جهان بسیار پیشتر از رخداد 11 سپتامبر 2001 از معضل پولشویی آسیب دیده است و رگه هائی از واکنش های مقابله ای، چه در عرصه بین المللی و چه کشورها، به آن  قابل ردیابی است. بسیاری وجه تسمیه اصطلاح پولشویی را مشی ویژه تبدیل و تبادل عایدات بدست آمده از فعالیت ها و معاملات تبهکارانه اَل کاپون، گانگستر اهل شیکاگوی آمریکا، در دهه سوم قرن بیستم میلادی می دانند که مشخصاً با دائر کردن رختشوی خانه های ماشینهای لباسشوئی سکه ای، آلودگی عایدات تبهکارانه گروه خود و همچنین منشأ نامشروع آن را بدین طریق از نظرها پنهان می داشت.

هر چند پولشویی ممکن است به صورت موردی یا مادام که کیفیت غیر حرفه ای نیافته است به آن معنا از سازمان یافته گی برخوردار نباشد، ولی در صورت تکرار و تداوم، رفته رفته، سازمان می یابد و حتی مرزهای کشورها را نیز در می نوردد و بخش مهمی از فعالیت های گروه های تبهکاری چون مافیا در زمره اینگونه جرم به شمار می آیند و بر این فهرست، قضایای موردی بسیاری مانند ریگز بانک مشهور به «بانک رؤسای جمهور» و بانک اف. نیویورک و خانم لوسی ادواردز را هم به عنوان نمونه می توان اضافه کرد.

در ادبیات حقوق کیفری، پولشویی را معمولاً جرم ثانوی تعریف می کنند

در ادبیات حقوق کیفری، پولشویی را معمولاً جرم ثانوی تعریف می کنند که ناشی از جرمی دیگر که مقدم بر آن است با جمع شدن شرایط قانونی، تحقق می یابد. از آنجا که جرم انگاری نیز تابع سیاست کیفری خاص هر نظام حقوقی است، سیاست یکسانی برای جرم انگاشتن پولشویی که جهانشمول باشد وجود ندارد و به تعبیری طیفی از سیستم ها در این زمینه مورد نظر قانونگزاران کشورها بوده و هست.

بعضی تطهیر عایدات جرم خاصی را مانند قاچاق مواد مخدر، به عنوان پولشویی جرم انگاری کرده، بعضی دو یا چند جرم خاص و دیگران دامنه شمول جرم را به مطلق جرائم گسترش داده اند. گفتنی است که ماده (1) قانون مبارزه با پولشویی مصوب 1386 (اصلاحی 1397) جرائم موضوع قانون مجازات اسلامی مصوب 1392 و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و اصلاحات بعدی آن را از بابت جرم پولشویی ملاک قرار داده است که دامنه ای بسیار وسیع دارد.

متخصصین از حیث مراحل فرآیند جرم پولشویی هم طیفی از مراحل را لازمه شکل گیری جرم پولشویی دانسته اند و البته تقدم و ترتیب وقوع آنها نیز ممکن است در حالات مختلف یکسان نباشد. عمدتاً فرآیند پولشویی را به سه مرحله جایگذاری، لایه گذاری و در هم آمیزی تقسیم می کنند.

نکته قابل توجه دیگر اینکه، بنا به خصیصه بسیار پنهانی بودن این جرم و همچنین تمایل شدید مرتکبین آن به درنوردیدن مرزهای جغرافیائی، مشکلات زیادی در مواجهه و پیگیری جرم پولشویی جلوه می کند. رویکردهای قانونی ناهماهنگ از حیث قانون حاکم بر این پدیده و همچنین صلاحیت محاکم از جمله موانع فرآروی مقابله با آن است.

 

  • بسترها، مشاغل پرخطر و روش های معمول پولشویی

جرم پولشویی در عرصه های ملی و فراملی، مواضع رسمی و غیر رسمی و همچنین در سطح فردی و سازمانی قابلیت تحقق دارد. فارغ از بانک ها و مؤسسات مالی قانونی در مقام گستره بسیار مهم وقوع جرم پولشویی، بنیادهای خیریه، مؤسسات غیرانتفاعی، صرافی ها، بیمه ها، بنگاه های فعال در بازار سرمایه، کازینوها، معامله گران سنگها و اشیاء گرانبها و بسیاری دیگر از مواضع می توانند مجرا و یا کانون پولشویی قرار بگیرند. البته، تنها اشخاص حقوقی نیستند که عامل پولشویی یا آلت فعل/دست ایشانند،

بلکه اشخاص حقیقی نیز آگاه یا ناآگاه ممکن است در این فرآیندها به نحوی از انحاء دخیل شوند و از جمله می توان مدیران مالی، حسابداران، وکلای دادگستری، دلالان املاک و مستغلات، کارشناسان رسمی را در شمار مشاغل در معرض خطر فهرست کرد.

طبع جرم پولشویی و دگرگونی های محیرالعقول تکنولوژی و هوش مصنوعی احتمال تغییر لحظه به لحظه تاکتیک ها و تکنیک های پولشوی را فراهم آورده و حوزه خلاقیت تبهکارانه را در این وادی، متأسفانه بسیار فراخ کرده است. بنابر این، هوشیاری کامل مراجع و نهادهای بین المللی متولی امر و کارگروه و همچنین دولت ها در این عالم متلاطم، از الزامات مستمر مقابله با پولشویی است.

از سوی دیگر، محدود نبودن دامنه جغرافیائی جرم پولشویی و محتمل بودن ارتباط یافتن آن با جرائم دیگر، بخصوص جرائم سازمان یافته فراملی و تأمین مالی تروریسم، این تلاطم را دو چندان دامن می زند.  بعلاوه، تأسیس شرکت ها و مؤسسات در اماکنیِ خاص معروف به بهشت های امن بر پیچدگی و سخت تر کردن کار ردیابی و تحت تعقیب دادن این گونه تبهکاران نیز مانع می تراشد.

 

  • گزیده ای از آثار سوء پولشویی

کارگروه حفظ تمامیت و امنیت سیستم مالی بین المللی را سرلوحه مأموریت و هدف غائی خود محسوب داشته است، لیکن از مهمترین عرصه های متأثر از پدیده هنجار شکن پولشویی، گستره اقتصاد اعم از ملی و بین المللی است. هر چند آثار مخرب اقتصادی پولشویی به سبب طبیعت پنهانکاریش، به دقت تام و تمام قابل برآورد نیست، اما تخمین ها سر به فلک می زند تا جائی که حسب گزارش دفتر مواد مخدر و جرم سازمان ملل، حجم مقادیر پولشویی سالانه بالغ بر 5% تولید ناخالص جهانی یعنی تا دو تریلیون دلار می شود.

در باب پیآمد های دهشتناک اقتصادی پدیده پولشویی، مراجع تخصصی و کارشناسان این حوزه موارد معتنابهی را بر شمرده اند و از جمله می توان به تغییر جهت سرمایه گذاری از بخش ها و کسب و کارهای مولد و واجد مزیت به حوزه هائی که کمتر از این خصیصه ها برخوردارند و حتی سرمایه گذاری های عقیم، دستکاری و آشفته سازی بازار ها،  کاهش درآمد و افزایش هزینه های دولتی، ایجاد اختلال در خصوصی سازی و نابهینه سازی آن، خروج سرمایه از کشورها، تضعیف فزآینده بخش اقتصادی و بسیاری از توالی فاسد دیگر که در کلیت امر، امنیت اقتصادی جوامع را دستخوش مخاطرات سهمگین می سازد، اشاره کرد.

  • دامنه همکاری های بین المللی کارگروه اقدام مالی

کارگروه، گذشته از تعامل با کشورها، همکاری های دو یا چند سویه دامنه داری نیز با نهادها، سازمان های بین المللی، منطقه ای، گروه های بانکی، مراجع تخصصی و کارشناسان مبرز مستقل در پهنه جهان از جمله ارکان و نهادهای تخصصی سازمان ملل، اتحادیه اروپا، بانک جهانی، صندوق بین المللی پول، بانک تسویه بین المللی- بویژه کمیته بال سوئیس که از کمیته های تحققاتی این بانک به شمار می رود-،

سازمان توسعه همکاری های اقتصادی، گروه اِگمونت به عنوان سازمان تعیین کننده ضوابط برای واحدهای اطلاعات مالی،سازمان بین المللی پلیس جنائی (اینترپل)، دارد به گونه ای که سیاستگزاری ها، توصیه ها، ارزیابی ها و مشی تنبیهی و در کل فعالیت ها و خروجی های این نهاد را متکی به برآیندی چند بعدی در عرصه ای گسترده از همکاری ها نموده است و پیوسته آثار تأثیربخش این تعاملات در حوزه مأموریت کارگروه ژرف تر و دامن دارتر می گردد.

  • سیر تحول و تطور روابط ایران و کارگروه اقدام ویژه مالی

کارگروه، حسب نتایج دیدبانی هایش در مهر ماه 1386 مقارن با اکتبر 2007 پس از هشدار به اعضاء خود راجع به وضعیت ایران، به ترتیب در اسفند 1386، خرداد 1387، مهر 1387، اسفند 1387و مرداد 1388، یعنی در مجموع پنج مرتبه به ایران یادآوری کرد تا نظام حقوقی و مالی خود را با توصیه هایش سازگار سازد. در این بین، قانون مبارزه با پولشویی در تاریخ 02/11/1386 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

اولین جلسه شورای عالی مبارزه با پولشویی در فروردین 1387 برگزار گردید و در اردیبهشت 1387 مرکز اطلاعات مالی نیز کار خود را شروع کرد. برغم این اقدامات، ولو ناکافی، در مهر 1388 ایران مخاطب «فراخوانِ اقدام» (Call for Action) یا به تعبیری در «لیست سیاه» قرارگرفت. لوایح قانونی مبارزه با تأمین مالی تروریسم و الحاق به کنوانسیون پالرمو نیز به ترتیب در مجلس مطرح و رد شدند.

در پی این وقایع، در آبان 1393، ایران برای دومین بار در زمره مخاطبین فراخوانِ اقدام تلقی شد و البته کره شمالی نیز طرف همین خطاب قرارگرفته شد. فراخوانی اقدام در اسفند 1393 و نیز در دی 1394 همچنان تمدید گردید. بعد، لایحه مبارزه با تأمین مالی تروریسم پس از گذراندن سیری گهواره وار در 13/11/1394 به تصویب مجلس رسید و سپس مورد تأیید شورای نگهبان واقع شد.

تعاملاتی با کارگروه پای گرفت تا اینکه در تیر 1395 مراتب فراخوانی ایران به اقدام برای دوازده ماه در بوته تعلیق گذارده شد. بار دیگر، لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو به مجلس فرستاده شد و در اسفند 1396 مراتب تعلیق ایران تمدید گردید.

با دوباره به کارافتادن سازوکار تنقیح و فرستادن این لوایح به مجلس، تعلیق ایران برای مرتبه دوم تمدید گردید. برغم اینکه لایحه الحاق به کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون مقابله با تأمین مالی تروریسم تأییدات شورای نگهبان را کسب ننمود، ولی وضعیت تعلیق ادامه یافت.

قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیز در 31/04/1397 اصلاح شد؛ شایان یادآوری است که آئین نامه اجرائی این قانون کماکان مطابقت با اصلاحیه وسیع قانون متبوع نیافته است و به نظر شایسته است هر چه زودتر با قانون سازگاری داده شود. با تأسف، سرانجام ایران در بهمن 1398 مقارن با فوریه 2020 در فهرست فراخوانِ اقدام باز هم جای گرفت.

توضیح اینکه، در کل، چهار اقدام قانونگزاری اصلی [با تأکید] ، جدای از دیگر خواسته های کارگروه، می باید در این بین اتخاذ می شد، دو مورد ناظر بر قوانین داخلی است، یعنی یکی وضع قانون مبارزه با پولشویی، دوم وضع قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم، البته سازگار و هم سو با توصیه ها و قانون نمونه مورد توصیه کارگروه؛ دو مورد دیگر نیز، پیوستن ایران به دو معاهده بین المللی، یعنی کنوانسیون جلوگیری از تأمین مالی تروریسم و کنوانسیون مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی، که تا اکنون این دو نائل به تحصیل تأییدات پایانی نشده اند.

نکاتی در خصوص مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در کارگروه اقدام مالی

صرف نظر از تصویب و سپس اصلاح دو قانون داخلی یادشده در خصوص مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم، باید گفت اقدامات زمینه ای قابل توجهی نیز در سطح مقررات پائین دستی و همچنین فراهم آوری سیستم ها و سازوکارهای سازمانی و اداری از سوی مراجع متولی امر، به ویژه بانک مرکزی به عمل آمده است و البته اقتضای اتخاذ تصمیمات و اقدامات بیشتر دارد.

  • تبعات ملحق نشدن به کنوانسیون های جلوگیری از تأمین مالی تروریسم و پالرمو کارگروه اقدام مالی

بیش از یک دهه است که ایران به صورت جدی برای سازگارسازی سیستم مالی و نظم حقوقی خود با فراخوان های کارگروه مواجه گردیده است. در این اثناء، همانطور که یاد شد، اقدامات هم راستائی نیز اتخاذ شده و به نظر می رسد با الحاق به دو کنوانسیون باقی مانده و به انجام رساندن هماهنگی های لازم دیگر، این روند به سرانجام برسد. بار گران تحریم ها و محدودیت های یک جانبه فراملی و افزون بر آن آثار هاله ای گزنده ناشی از این محدودیت ها، بر تأثیرات سوء فشارهای کارگروه اقدام مالی روز به روز افزوده و می افزاید

تا جائی که برخی از موافقین الحاق کشورمان به دو کنوانسیون مورد بحث، قائل به این هستند که عدم برآورده سازی توصیه های کارگروه اثری کمتر از تحریم ها و محدودیت های بین المللی و یک جانبه بر اقتصاد ایران ندارد. عده ای نیز بر این باورند که یکی از مصادیق تحدید هر چه بیشتر فعالیت های مالی برون مرزی ایران، زیر ضرب و ذره بین قرار گرفتن هر چه بیشتر فعالیت های کارگزاری های مالیئی خواهد بود

که در این اوضاع و احوال دشوار تا حدی مراودات مالی حیاتی اقتصادی را سامان می دهند. امید است متولیان امور با حفظ منافع ملی کشور عزیزمان، به بهترین نحو ممکن، نظم قانونی و مالی داخلی را با توصیه های منظومه کارگروه هماهنگ سازند.

 

 

 

 

 

مشاهده بیشتر

نوشته های مشابه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

دکمه بازگشت به بالا