حقوق ایران در تنگه هرمز نیازی به تأیید آمریکا ندارد!
ابعاد حقوقی تنگه هرمز؛ از عبور ترانزیتی تا حاکمیت ایران و عمان
دکتر محمدعلی بهمنی قاجار، پژوهشگر تاریخ و دکترای حقوق بینالملل در گفتوگوی اختصاصی با نشریه نگاشته تأکید کرد:
«حقوق ایران در تنگه هرمز نیازی به تأیید آمریکا ندارد و این موضوع نباید وارد مذاکرات تهران و واشنگتن شود.»
تنگه هرمز از مهمترین و راهبردیترین آبراههای جهان، همواره در کانون مباحث حقوقی، ژئوپلیتیکی و امنیتی قرار داشته است. جایگاه این تنگه در نظام حقوق بینالملل، حدود اختیارات کشورهای ساحلی، مفهوم عبور ترانزیتی و عبور بیضرر، امکان وضع مقررات جدید برای تردد کشتیها و همچنین چشمانداز تحولات حقوقی آینده آن، ازجمله موضوعاتی است که در سالهای اخیر بارها موردتوجه محافل سیاسی و حقوقی قرار گرفته است. دکتر محمدعلی بهمنی قاجار، دکترای حقوق بینالملل و پژوهشگر تاریخ، در گفتوگویی اختصاصی با نگاشته، ابعاد مختلف حقوقی تنگه هرمز را واکاوی نموده و به پرسشهای نگاشته پاسخ داده است.
تنگه هرمز از منظر حقوق بینالملل در چه دستهای از آبراهها قرار میگیرد و چه رژیم حقوقی بر آن حاکم است؟ تنگه هرمز ملک مشاع جهانی است یا در حاکمیت ایران و عمان قرار دارد؟
از منظر حقوق بینالملل، تنگه هرمز در دسته آبراههای بینالمللی قرار میگیرد. به این معنا که حق عبور بینالمللی از آن وجود دارد و رژیم حقوقی تنگههای بینالمللی بر آن حاکم است. بااینحال، لازم است به این نکته توجه کرد که تنگه هرمز ملک مشاع جامعه جهانی نیست. این تنگه در حاکمیت دو کشور ایران و عمان قرار دارد و جزئی از دریای سرزمینی آنها قلمداد میشود.
در ایران، ۱۲ مایل دریایی که حدود ۲۱ کیلومتر از تنگه را شامل میشود، جزئی از دریای سرزمینی کشور است و همچنین ساحل ایران با توجه به جزایر قشم و لارک محاسبه میشود. در مقابل، وضعیت برای عمان نیز به همین ترتیب است. ساحل این کشور رأس مسندم است و حدود ۲۱ کیلومتر از تنگه جزو دریای سرزمینی آن به حساب میآید.
گفتنی است؛ تنگه هرمز تمام دریای سرزمینی ایران و عمان را پوشش نمیدهد و باریکتر از آن است. هرکدام از این دو کشور نمیتوانند بیش از ۱۸ کیلومتر از قلمرو تنگه را استفاده کنند و از این نظر، نوعی تداخل میان دریای سرزمینی دو کشور وجود دارد. درمجموع میتوان گفت هیچ بخشی از تنگه هرمز جزو دریاهای آزاد نیست؛ بنابراین تنگه جزئی از دریای سرزمینی ایران و عمان است و درعینحال بستر و زیر بستر آن نیز تحت حاکمیت این دو کشور قرار دارد.
در بخشی از تنگه، محدوده دریای سرزمینی ایران و عمان در حدود سه کیلومتر با یکدیگر ادغام میشود. چون این دو کشور جزء کشورهای ساحلی هستند، جدا از آنکه حقوقی نسبت به دریای سرزمینی خود دارند، تعهداتی نیز نسبت به جامعه بینالمللی بر عهده دارند. مهمترین این تعهدات، آن است که نباید مانع عبور بیضرر کشتیهای غیرمتخاصم شوند.
این تعهدات در خصوص تنگهها خاصتر است، زیرا تنگهها محل ارتباط و اتصال دریاها هستند؛ بنابراین عرف بینالمللی و کنوانسیون حقوق دریاها تا حدودی حقوق کشور ساحلی تنگه را محدودتر کرده است تا درعینحال حقوق جامعه جهانی و کشورهای دیگر نیز تأمین شود. به همین منظور، مفهومی تحت عنوان «عبور ترانزیتی» شکل گرفته است.
تفاوت عبور بیضرر با عبور ترانزیتی چیست و کدامیک در تنگه هرمز اعمال میشود؟
عبور ترانزیتی تفاوت چندان زیادی با عبور بیضرر ندارد، اما حقوق و اختیارات کشور ساحلی در این نوع عبور، کمتر از عبور بیضرر است. در این نوع رژیم حقوقی، محدودیتها بر عبور و مرور کشتیها باید کاملاً استثنایی باشد و اصل بر آزادی عبور است.
کشتیها حق عبور دارند و کشور ساحلی نمیتواند مانعی برای آنها ایجاد کند. حتی در صورت ایجاد محدودیت، کشور ساحلی موظف است مضر بودن آن عبور را اثبات کند؛ بنابراین عبور ترانزیتی و عبور بیضرر همپوشانی زیادی با یکدیگر دارند، اما عبور ترانزیتی در مقایسه با عبور بیضرر، حق عبور بیشتری برای کشتیهای عبوری سایر کشورها ایجاد میکند.
جایگاه کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها در تعیین رژیم حقوقی تنگه هرمز چیست و عدم عضویت یا عضویت کشورها چه تأثیری دارد؟
ازنظر حقوق بینالملل و بهطورکلی، رویکرد غالب کشورها پذیرش عبور ترانزیتی بوده است و در کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها نیز این نوع عبور در تنگههای بینالمللی به رسمیت شناخته شده است. ایران نیز کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها را امضا کرده، اما هرگز آن را به تصویب نرسانده است.
مذاکرات مربوط به این کنوانسیون از دوران محمدرضا شاه آغاز شده بود و در جریان آن، هیئت نمایندگی ایران (شامل؛ آقای عزالدین کاظمی، شادوران دکتر هرمیداس بببوند و دکتر جمشید ممتاز) در هنگام امضای کنوانسیون با صدور یک اعلامیه تفسیری موضع حقوقی خود را مشخص کرد. در این اعلامیه ایران ضمن امضای کنوانسیون اعلام کرد که عبور ترانزیتی از تنگه هرمز را نمیپذیرد و خود را متعهد به آن نمیداند، اما عبور بیضرر را به رسمیت میشناسد.
متعاقباً ایران نیز کنوانسیون را تصویب نکرد. به همین دلیل، جمهوری اسلامی ایران نه از منظر تعهدات قراردادی و نه از منظر عرف بینالمللی، خود را متعهد به رژیم عبور ترانزیتی نمیداند؛ هرچند تأمین عبور بیضرر کشتیهای کشورهای غیرمتخاصم را از وظایف خود بهعنوان یک کشور ساحلی تلقی میکند.
اگر ایران بخواهد نظام جدیدی برای کنترل یا نظارت بر تردد کشتیها اعمال کند، این اقدام تا چه حد با حقوق بینالملل سازگار خواهد بود؟ آیا ایران میتواند بهتنهایی مقررات جدیدی برای عبور کشتیهای تجاری و نفتکشها وضع کند؟
ایران نه میتواند بهتنهایی در خصوص تنگه هرمز قانونگذاری کند و نه اساساً نیازی به چنین قانونگذاریای وجود دارد؛ زیرا ما قانون مناطق دریایی مصوب فروردین ۱۳۷۲ را در اختیار داریم؛ بنابراین از منظر حقوقی هیچ خلأ قانونی در این زمینه وجود ندارد.
این که کشوری بدون توجه به قواعد حقوق بینالملل درباره یک آبراه بینالمللی مقرراتی وضع کند، قطعاً میتواند تبعات حقوقی و سیاسی در پی داشته باشد. چنین اقدامی حتی ممکن است توان و ظرفیت اجرایی دستگاه دیپلماسی کشور را نیز محدود کند.
ما بهعنوان یک کشور ساحلی، هم حقوقی مشخص داریم و هم تعهداتی روشن. این حقوق و تعهدات باید بهطور همزمان رعایت شوند. درعینحال میتوان با بازخوانی و تفسیر مجدد ظرفیتهای حقوقی موجود، نظارت مؤثرتری بر تنگه اعمال کرد. از این منظر، آنچه بیش از هر چیز ضرورت دارد، نه قانونگذاری جدید، بلکه بهرهگیری از دیپلماسی فعال و هوشمندانه است.
توجه به این نکته نیز ضروری است که ایران در جریان جنگ تحمیلی و آنچه در ادبیات سیاسی کشور، از آن با عنوان «جنگ رمضان» یاد میشود، محدودیتهایی را بر عبور و مرور در تنگه اعمال کرد، اما این محدودیتها با اعتراض گسترده و فراگیر جامعه جهانی مواجه نشد. گرچه قطعنامههایی علیه ایران صادر شد، اما قطعنامهای که مجوز توسل به زور علیه ایران را صادر کند، هرگز به تصویب نرسید؛ بنابراین ایران در شرایطی که با تهدید موجودیتی و وضعیت جنگی مواجه باشد، میتواند از موقعیت راهبردی تنگه هرمز در چارچوب بازدارندگی دفاعی بهره بگیرد؛ اما تعمیم چنین وضعیت استثنایی به دوران صلح، از منظر حقوقی اقدامی نادرست خواهد بود. در زمان صلح، مدیریت تنگه باید بر اساس قواعد حقوق بینالملل و با همکاری عمان بهعنوان دیگر کشور ساحلی صورت گیرد.
آیا نمونهای در جهان وجود دارد که یک کشور بابت عبور از یک تنگه طبیعی بینالمللی از کشتیها هزینه دریافت کند؟
بهطورکلی، دریافت هزینه از کشتیهای عبوری تنها زمانی امکانپذیر است که در قبال آن، خدمات مشخصی ارائه شود. این خدمات میتواند شامل راهنمایی دریایی، امداد و نجات، خدمات فنی یا سایر خدمات مرتبط باشد.
البته طراحی هرگونه سازوکار کنترلی در تنگه هرمز نیازمند ظرافت حقوقی و دیپلماتیک فراوان است. از منظر حقوق بینالملل، برای اعمال چنین محدودیتهایی یا دریافت هزینه، باید توجیه زیستمحیطی وجود داشته باشد. همچنین حفاظت از بستر و زیربستر تنگه، جلوگیری از آلودگیهای دریایی یا صیانت از زیرساختهای ارتباطی و کابلهای زیردریایی میتواند مبنایی برای طرح برخی سازوکارهای نظارتی باشد. بااینحال، آنچه گاه تحت عنوان «عوارض عبور از تنگه هرمز» مطرح میشود، با موازین رایج حقوق بینالملل سازگاری چندانی ندارد و تحقق آن با چالشهای حقوقی جدی روبهرو خواهد بود.
نکته مهم دیگر این است که مسیر رسمی کشتیرانی در تنگه هرمز که از سوی سازمان بینالمللی دریانوردی تعیین شده، در محدوده دریایی عمان قرار دارد و از همین رو هرگونه اقدام احتمالی در این زمینه، مستلزم همکاری و هماهنگی با عمان خواهد بود. همچنین باید توجه داشت عمان عضو کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها است، درحالیکه در میان کشورهای حاشیه خلیجفارس تنها ایران و امارات متحده عربی به این کنوانسیون نپیوستهاند.
تنگه هرمز ازنظر حقوقی چه تفاوتی با کانالهای سوئز و پاناما دارد؟
موضوع دریافت عوارض در خصوص کانالهایی مانند سوئز و پاناما کاملاً متفاوت است؛ زیرا این کانالها سازههایی مصنوعی هستند که از سوی دولتها احداث شدهاند و هزینه ساخت، نگهداری و بهرهبرداری آنها بر عهده همان دولتهاست. ازاینرو، دریافت تعرفه و عوارض از کشتیهای عبوری در این کانالها موضوعی پذیرفتهشده است؛ اما تنگه هرمز یک آبراه طبیعی محسوب میشود و از منظر حقوق بینالملل، مشمول قواعدی متفاوت است. به همین دلیل نمیتوان الگوی حقوقی حاکم بر کانالهای سوئز و پاناما را به تنگه هرمز تعمیم داد.
در تنگههای ترکیه (بسفر و داردانل)، کنوانسیون مونترو چه اختیاراتی به دولت ترکیه داده است و آیا چنین الگویی برای هرمز قابلتصور است؟ آیا تنگه هرمز شامل قوانینی میشود که دو دریای آزاد را بهم متصل می کند؟
در خصوص تنگههای بسفر و داردانل، وضعیت کاملاً خاص است؛ زیرا این دو تنگه از آبهای داخلی ترکیه عبور میکنند و اساساً بخشی از آبهای داخلی آن کشور محسوب میشوند. به همین دلیل، شرایط حقوقی حاکم بر این دو تنگه، قابلتعمیم به تنگه هرمز نیست. تنگه هرمز گذرگاهی است که خلیجفارس را به آبهای آزاد متصل میکند و از این حیث ماهیتی متفاوت دارد.
البته در مورد هرمز میتوان از منظر حاکمیتی نیز به موضوع نگاه کرد. برای مثال، اگر روزی تمامی کشورهای حاشیه خلیجفارس به این جمعبندی برسند که تمایلی به حضور ناوهای نظامی کشورهای خارج از منطقه در خلیجفارس ندارند، در آن صورت میتوان استدلال کرد که ورود کشتیهای نظامی خارجی مصداق عبور مضر خواهد بود. البته این صرفاً یک فرض نظری است و تحقق چنین اجماعی میان تمامی کشورهای منطقه در شرایط فعلی بسیار دور از ذهن به نظر میرسد.
البته تنگه هرمز یک تفاوتی با تنگه مالاگا، بسفر و داردانل هم دارد این تنگه ها در آبهای داخلی یک کشور هستند اما تنگه هرمز یک خلیج را به دریای آزاد متصل می کند. لذا خلیج فارس یک دریای نیمه بسته است و اطرافش، سراسر خاک کشورهای مختلف است که تنها از طریق تنگه هرمز به دریای آزاد وصل می شوندلذا امکان دارد که بتوان ترتیباتی با هماهنگی کشورهای منطقه برای مدیریت تنگه هرمز فراهم دید.
آیا امکان اصلاح یا بازتعریف رژیم حقوقی تنگه هرمز در چارچوب توافقات منطقهای وجود دارد؟ آیا تحولات ژئوپلیتیک اخیر و افزایش تنشهای دریایی میتواند به شکلگیری رژیم حقوقی جدیدی برای هرمز منجر شود؟
بله امکان بازخوانی و ارائه تفسیرهای جدید از قواعد و مقررات حقوقی وجود دارد، اما این فرآیند قطعاً بهصورت یکجانبه انجام نخواهد شد. در این میان، کشوری مانند عمان میتواند نقش بسیار مهمی ایفا کند و همکاری این کشور با ایران در بسیاری از زمینهها راهگشا خواهد بود. نکته مهم دیگری که باید به آن توجه داشت، این است که بستر و زیربستر تنگه هرمز تحت حاکمیت ایران و عمان قرار دارد. از همین منظر، موضوعاتی مانند کابلهای فیبر نوری و زیرساختهای ارتباطی زیردریایی نیز اهمیت ویژهای پیدا میکنند. امروز این بحث مطرح است که اگر کابلهای ارتباطی از محدوده دریایی عمان عبور کنند، تابع مقررات و حاکمیت عمان خواهند بود و چنانچه از محدوده دریایی ایران عبور کنند، در قلمرو حاکمیتی جمهوری اسلامی ایران قرار میگیرند. ازاینرو، موضوع بستر و زیربستر دریا از منظر حقوقی، ماهیتی متفاوت از عبور کشتیها از سطح آب دارد و نباید این دو موضوع با یکدیگر خلط شوند. درواقع، هنگامیکه درباره حاکمیت بر بستر و زیربستر تنگه سخن میگوییم، وارد حوزهای میشویم که ابعاد اقتصادی، ارتباطی، امنیتی و حتی فناورانه آن میتواند بسیار فراتر از موضوع عبور و مرور کشتیها باشد.
نقش کشور عمان در آینده حقوقی تنگه هرمز چیست؟
از منظر حقوقی و عملی، هیچ تحول مهمی در مدیریت تنگه هرمز بدون همکاری عمان، قابلتحقق نخواهد بود. به اعتقاد من، همکاری نزدیکتر ایران و عمان در وهله نخست و سپس گفتوگو با سایر کشورهای حوزه خلیجفارس، میتواند زمینه را برای شکلگیری ترتیبات جدید منطقهای فراهم کند. یکی از مهمترین ایدههایی که در این چارچوب، قابلطرح است، حرکت به سمت کاهش حضور نظامی قدرتهای فرامنطقهای و تقویت سازوکارهای امنیتی بومی در خلیجفارس و تنگه هرمز است. طبیعتاً تحقق چنین اهدافی نیازمند اجماع منطقهای و دیپلماسی فعال خواهد بود، اما از منظر حقوقی و سیاسی، همکاری تهران و مسقط میتواند نقطه آغاز مهمی برای هرگونه ابتکار جدید در این حوزه باشد.
دریافت هزینه در برابر خدمات؛ ظرفیت مغفول دیپلماسی دریایی
نکته دیگری که حقوق بینالملل بر آن تأکید دارد، این است که کشورها میتوانند در قبال خدماتی که به کشتیهای عبوری ارائه میکنند، هزینه دریافت کنند. این خدمات میتواند در حوزههای مختلفی مانند راهنمایی دریایی، امداد و نجات، خدمات فنی، خدمات بندری، حفاظت محیطزیست یا سایر خدمات مرتبط تعریف شود. بااینحال، تحقق چنین ظرفیتی نیازمند برخورداری از یک دیپلماسی پویا، جایگاه بینالمللی مناسب و طراحی سازوکارهای حقوقی دقیق است. البته در این زمینه باید یک ملاحظه مهم را نیز در نظر گرفت؛ اینکه آیا حرکت در این مسیر به مصلحت ایران خواهد بود یا خیر؟! زیرا از یک منظر ممکن است چنین اقداماتی کشورها و شرکتهای بینالمللی را به سمت جستوجوی مسیرهای جایگزین سوق دهد و در بلندمدت از اهمیت ژئوپلیتیکی و اقتصادی تنگه هرمز بکاهد؛ بنابراین هرگونه تصمیمگیری در این حوزه باید با در نظر گرفتن تمامی ابعاد حقوقی، اقتصادی و راهبردی صورت گیرد.
در سالهای اخیر برخی معتقد بودهاند که آمریکا باید مدیریت ایران بر تنگه هرمز را به رسمیت بشناسد یا این که موضوع تنگه هرمز باید در مذاکرات تهران و واشنگتن مطرح شود. این دیدگاه را چگونه ارزیابی میکنید؟
به اعتقاد من، چنین دیدگاهی مبنای حقوقی درستی ندارد. حقوق ایران در تنگه هرمز پیشتر در چارچوب حقوق بینالملل مشخص و تثبیت شده است. این حقوق نه وابسته به تصمیم آمریکا است و نه ایالاتمتحده قادر است آن را سلب کند یا حقوق جدیدی برای ایران ایجاد کند. موقعیت حقوقی ایران در تنگه هرمز ناشی از قواعد شناختهشده حقوق بینالملل، موقعیت جغرافیایی کشور و جایگاه ایران بهعنوان یکی از دو دولت ساحلی این آبراه راهبردی است. از این منظر، وارد کردن موضوع تنگه هرمز به مذاکرات دوجانبه میان ایران و آمریکا اقدامی غیرضروری و حتی میتواند زیانبار باشد؛ زیرا ممکن است این تصور را ایجاد کند که حقوق مسلم ایران در این حوزه، نیازمند تأیید یا مذاکره مجدد است؛ درحالیکه چنین نیست. به همین دلیل معتقدم موضوع تنگه هرمز نباید وارد دستور کار مذاکرات ایران و آمریکا شود؛ زیرا میتواند تبعات نامطلوبی برای منافع کشور به همراه داشته باشد.
بنابراین آمریکا نه میتواند حقوق ایران در تنگه هرمز را از بین ببرد و نه قادر است حقوق جدیدی برای ایران ایجاد کند؟
فراموش نکنیم که وضعیت حقوقی تنگه هرمز بر پایه قواعد شناختهشده حقوق بینالملل تعیین شده است؛ بنابراین هرگونه مذاکره احتمالی میان تهران و واشنگتن نمیتواند مبنای تغییر حقوق حاکم بر این آبراه باشد.
در این میان، تنها کشوری که ایران ناگزیر از هماهنگی و گفتوگو با آن درباره آینده حقوقی تنگه هرمز است، عمان خواهد بود؛ کشوری که در کنار ایران، یکی از دو دولت ساحلی این گذرگاه استراتژیک به شمار میرود و هرگونه تحول مهم در سازوکارهای حقوقی یا مدیریتی تنگه، مستلزم همکاری و تفاهم میان تهران و مسقط خواهد بود.
